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        城鎮化進入全面提升發展質量新階段

        來源:北京日報2022-09-26 09:58

          作者:李培林(中國社會科學院學部委員,中國社會科學院大學特聘教授、博士生導師)

          中國城鎮化道路的一個特色,就是在不斷總結實踐經驗和吸納各方面研究成果的基礎上,推出城鎮化的長期發展規劃,并分階段地推進。2014年和2021年,中國先后制定了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》和《國家新型城鎮化規劃(2021-2035年)》。但由于城鎮化的自身規律和中國城鎮化的一些特有給定條件,中國城鎮化的未來趨勢有時也并不完全沿著規劃的最優軌跡行進,把握這些趨勢對應對中國城鎮化的挑戰至關重要。

          城鎮化水平將會繼續提高并突破75%的天花板

          迄今為止,關于一個國家城鎮化水平的峰值,并無定論。目前,在人口規模超過3000萬的發達國家中,城市化率已普遍高于80%。在中國,由于農民人數眾多、人多地少,很多學者研究認為,中國即便實現了國家現代化,也不可能像發達國家那樣,把80%以上的人口集中到城市居住。根據國務院發展研究中心在2010年前后的一項研究預測,中國城鎮化水平的峰值將在70%-75%,到2030年會達到67%左右。但類似于這種關于中國城鎮化水平天花板的預測和估計,總是被實踐突破,因為2021年中國常住人口的城鎮化率已經達到64.7%。近期相關研究機構的模型預測則作出更為樂觀的估計,預測我國城鎮化進程在2020年之后還將持續20年以上的時間,到2035年城鎮化水平將穩定在80%以上。也有學者對中國城鎮化的繼續快速發展表示出疑慮,認為過去幾十年的經濟增長及城鎮化發展存在著諸多“結構性失衡”,支撐以往快速發展的“人口紅利”“土地紅利”和“投資紅利”都已開始顯現“拐點”,今后城鎮化發展“從失衡到均衡”需要付出不斷趨高的成本。

          城鎮化是一種現代化的大趨勢,很多國家的經驗表明,由于城市在生活和就業機會方面的優勢所產生的強大吸引力,即便是在經濟增長緩慢的時期,城鎮化也會繼續推進,75%的城鎮化率肯定不是中國城鎮化率的天花板。但對中國來說,今后推進城鎮化的關鍵指標,可能還不是城鎮化率,而是城鎮化的發展質量,特別是能否將大量農村戶籍的城鎮常住人口“市民化”,能否將戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率這兩個指標并軌,能否大幅度縮小城市和鄉村的生活水平差距。

          城市群和都市圈的快速興起

          城市群和都市圈都屬于城市功能地域布局的術語,是一種城市化發展的趨勢特征。城市群通常是指以一個或多個中心城市為核心,以發達的交通、通信等基礎設施網絡為依托,形成經濟聯系緊密、高度一體化的城市群體。而都市圈通常是指以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強大的大城市為中心,以“1小時通勤圈”為基礎范圍的城鎮化空間形態。

          盡管學界對城市群和都市圈的研究和討論已有較長歷史,但直到2006年,在“十一五”規劃中才第一次正式引用“城市群”的概念,提出要把城市群作為推進城鎮化的主體形態。都市圈的概念引入政府文件時間更遲一些,在2014年發布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中,提出“特大城市”要適當疏散經濟功能和其他功能,推進勞動密集型加工業向外轉移,加強與周邊城鎮基礎設施建設連接和公共服務共享,推進中心城區功能向“1小時通勤圈”地區擴散,培育形成通勤高效、一體發展的都市圈。在“十四五”規劃中,城市群和都市圈的發展都被上升到中國新型城鎮化道路的重要內容高度。

          隨著中國高速公路、高鐵、城際軌道、城市地鐵和航空等方面的快速發展,人們傳統的生活半徑、生活時空觀念和工作方式都發生深刻變化。我國的城市群和都市圈也隨之迅速興起,特別是京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游這五大城市群,都在推進同城化發展。以超大城市和特大城市為中心的都市圈展示出越來越強大的輻射能力,形成“1小時通勤圈”“90分鐘商務圈”和“1日物流圈”等。城市群和都市圈的興起,沖破了行政區劃對跨域城鎮化發展的束縛,同城化的發展也極大降低了交易成本,促進了統一大市場的形成。

          逆城鎮化的趨勢將逐步展開

          由于我國城鎮化跨越式發展的特征,城鎮化在區域之間的發展很不平衡,總體上會出現發展階段疊加的現象,即在城鎮化總體上尚未完成人口從鄉村向城市集中的階段和郊區化階段的時候,逆城鎮化現象已經在一些地方開始大量產生,并預示著未來的發展趨勢。這些先兆包括:一是鄉村休閑旅游人數增勢迅猛,近年來每年全國休閑農業和鄉村旅游游客達數十億人次,形成幾千億元的消費,當然目前受到新冠疫情的很大影響;二是由于大城市生活成本高昂,從大城市到鄉村異地養老的現象越來越多,全國各地氣候宜人、舒適安逸的鄉村和小城鎮,以及越來越多的“康養中心”涌現;三是城里人因各種原因到鄉村、小城鎮長期居住,使鄉村生活重新活躍起來;四是一些進城農民工、中高等院校畢業生、退役士兵以及科技人員等返鄉下鄉創業和就業,推動了鄉村的農業與非農產業的融合發展。

          即便是我們根據現在的預測,到2035年中國城鎮化率達到75%左右,按總人口計算也還有約3.5億人是鄉村居民。但那時,鄉村常住居民中的相當一部分已經不再是農民,這些鄉村外來人員將成為推動鄉村生活復興的重要力量。我國無論是在發展規劃、基礎設施建設、公共服務提供、產業融合發展政策上,還是在破除城鄉分割的制度安排上,都需要為未來的逆城鎮化趨勢做好準備。

          改革城鄉分割的戶籍制度是一個長期過程

          對戶籍制度改革大的方向已經基本形成共識,就是逐步放寬對鄉村人口向城市集中的限制,促進城鄉一體化發展。迄今為止,絕大多數學者對戶籍制度弊端的分析,都集中在戶籍制度限制和阻礙勞動力和資源的有效配置,不利于城鎮化的發展,也加劇了社會不平等。但事實上,城鎮化發展到現階段,戶籍制度弊端的另外一面也逐步顯示,就是也限制和阻礙了城市人口向鄉村的流動和逆城鎮化趨勢的形成。所以,戶籍制度改革的任務,應該包括促進城鄉之間的人口和資源的雙向流動,為城鄉一體化發展做好制度安排。

          戶籍制度改革的主動權在城市自身,城市發展的人才和勞動力需求形成戶籍制度改革的動力,而農村轉移人口“市民化”的成本則形成戶籍制度改革的財政壓力,所以,戶籍制度改革的進度是這種動力和壓力的比較。當前在經濟增長下行、地方財政收入增長放緩情況下,戶籍制度的改革也會成為一個長期過程。

          城鎮化進入全面提升發展質量的新階段

          我國城鎮化已經處于快速發展的中后期,盡管經濟增長的下行壓力增大,但城鎮化動力仍然強勁,蘊含著巨大的內需潛力和發展動能。中國從2012年開始,提出了“新型城鎮化”的理念,這標志著中國的城鎮化進入全面提升發展質量的新階段。

          新型城鎮化的“新”,主要體現兩個方面的新要求。一個是“以人為本”的價值理念的新要求,即城鎮化不僅是物理空間和生活方式的變化,更是全體人民走向高品質生活、高質量發展的道路。這方面城鎮化推進的重點是促進城鄉一體化發展,加快農業轉移人口的“市民化”過程,推動城市基礎設施、公共服務、產業鏈條等向鄉村延伸。另一個是城鎮化“集約、智能、綠色、低碳”發展的新要求,這實際上意味著中國的城鎮化已經終結了粗放式擴張的發展階段,從土地使用、環境保護、資源節約、能源低碳、數字化治理到垃圾分類、“廁所革命”、背街小巷整治等,可持續發展和高質量發展都成為城鎮化的“硬約束”。當然,對于中國來說,人們對新型城鎮化也具有一種期待和厚望,即城鎮化能夠繼工業化之后成為經濟社會發展的新引擎。

          綜上,改革開放以來,城鎮化成為中國社會結構轉型的重要推動力量,在遵循現代化一般規律的同時,也因為自身的國情形成一些特殊的鮮明特征和嚴峻挑戰。在未來一二十年的發展中,中國城鎮化在把握機遇和應對挑戰中的選擇,也將成為決定中國現代化進程的關鍵因素。

        [ 責編:徐倩陽 ]
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